关于全省法院开展行政审判工作情况的调查报告

省人大常委会： 

　　为进一步推动全省法院行政审判工作的开展，并为省人大常委会听取和审议省法院关于开展行政审判工作情况的报告做准备，省人大常委会组成调查组，对全省法院开展行政审判工作情况进行了调查。调查组听取了省法院关于2008年以来全省法院开展行政审判工作情况的汇报，又先后到长春市、白城市和白山市，听取了三市及部分县(区)法院的汇报，并召开了有法制办、公安局、工商局、人力资源和社会保障局、行政执法局等部门及律师和部分人大代表参加的座谈会。通过调查，对全省法院行政审判工作情况有了比较全面的了解。现将有关情况报告如下： 

　　一、行政审判工作的基本情况和主要做法 

　　从调查的总体情况看，全省法院能够认真履行宪法和法律赋予的职责，坚持以科学发展观为统领，围绕“为大局服务，为人民司法”的工作主题和“维护公民权利，推进管理创新”的工作部署，不断更新司法理念，积极参与社会管理创新，行政审判工作取得了明显成效。 

　　(一)充分发挥行政审判职能作用，维护行政相对人合法权益。全省法院通过行使审判职权，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定提供有力的司法保障。一是加强诉权保护。全省法院能够牢固树立司法为民理念，通过加大行政案件管辖改革力度，完善受案机制，畅通立案渠道，切实解决依法应受理而不受理或者不依法及时受理的问题，为人民群众保护自身合法权益敞开方便之门，改变了行政案件“告状难”的局面。2008年至2011年6月，全省法院共受理一审行政诉讼案件10837件，年均增长10.1%，高于全国平均增长比例2.8个百分点。二是依法保护行政相对人合法权益。坚持把保护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政审判的出发点和落脚点，依法审理行政案件，及时纠正和遏制违法或不当行政行为。2008年以来，共判决原告胜诉以及协调解决利益诉求4654件，占一审结案总数的44.4%，对行政机关申请强制执行的行政行为依法裁定不予执行的案件2262件，占非诉执行案件总数的10.1%，维护了人民群众的合法权益。三是妥善化解行政争议。在坚持合法性审查的基础上，适当兼顾合理性审查，对行政机关做出的具体行政行为，特别是涉及土地确权、劳动和社会保障、企业改制等矛盾容易激化的群体性重大行政案件，在坚持依法办案的同时，认真做好疏导和协调工作，减少当事人双方的情绪对抗，妥善处理行政争议，避免群体性事件发生，维护了社会和谐稳定。 

　　(二)支持和监督行政机关依法行使职权，促进依法行政。全省法院通过诉讼案件的审理和非诉案件的审查，对行政行为进行全面分析与客观评价，使依法行政的标准更加明确和具体，促进了各级政府及其职能部门依法行政水平的提高。一是依法维护行政机关合法行政行为。全省法院能够正确处理监督与支持的关系，维护和支持行政机关依法行使职权，保障法律法规和政策的正确实施。2008年以来，全省法院判决维持、确认具体行政行为合法有效、驳回原告诉讼请求、不予赔偿、驳回起诉案件5283件，占一审结案总数的50.4%。二是监督行政机关依法行使职权。全省法院认真履行司法审查职责，对违法或不当的具体行政行为依法予以纠正，判决撤销、变更、确认具体行政行为违法以及责令行政机关依法履行法定职责、赔偿案件1656件，占一审结案总数的15.8%，维护了正常的行政管理秩序、经济秩序和社会秩序，促进了依法行政。三是加大非诉行政案件的审查和执行力度。为全面规范全省非诉行政案件的审查工作，省法院出台了《关于审查非诉行政执行案件若干问题的规定(试行)》，对审查程序、审查标准以及文书制作等进行了全面系统的规范。2008年以来，全省法院准予强制执行案件18143件，占案件总数的81%，有力支持了政府部门在食品安全、住房保障、消费维权、环境保护等民生领域的行政管理，维护了政府权威和形象。四是大力开展行政法制宣传。认真开展邀请人大代表、政协委员观察庭审活动。坚持把行政诉讼法和相关法律法规作为法制宣传的重要内容，深入政府部门、企业、城乡街道，采取培训、座谈、讲座等方式开展法制宣传活动。白城市法院2008年以来先后组织社会各界1000余人旁听庭审，以案释法，进一步增强了行政机关和公民的法律意识，为促进行政机关依法行政构建了良好的法治环境。 

　　(三)创新和完善工作机制，提高行政案件审判的质量和效果。为进一步提升行政审判化解行政纠纷的效能，近年来，全省法院不断从创新和完善工作机制入手，狠抓案件审判质量，取得了较好的法律效果和社会效果。一是全面引入协调和解机制。全省法院积极探索和实践，运用协调手段处理各类行政纠纷。2010年，省法院制定了《关于行政案件协调和解的指导意见》，为全省法院有效发挥协调和解作用提供了依据。2010年，全省法院行政案件调撤率为26.47%，白城市法院一、二审案件年平均调撤率超过20%，长春市法院为22.3%，白山市法院一审案件近40%以协调方式结案，进一步促进了和谐稳定，取得了良好的社会效果。二是建立绩效考评制度。为进一步提高行政审判质量和效率，省法院提出了“公正、效率、效果”三位一体的案件质量标准，从诉权保护、非诉审查、审判质效等方面对行政审判法官进行量化考评，并建立了规范性制度。2010年，全省法院行政案件一审结案率为97.5%，息诉服判率为82.31%，高于全国平均水平20个百分点，行政案件审判的质量和效率有了较大提高。三是加强审判队伍建设。全省法院始终坚持把队伍建设作为重中之重来抓，通过思想政治建设、司法能力建设、审判作风建设、反腐倡廉建设等举措，进一步提高了法官的政治素质和业务素质。目前，行政审判法官学历均达到本科以上。2008年以来，全省法院行政审判队伍未发现一起违法、违纪事件，为确保审判质量和效果奠定了基础。 

　　(四)服务中心工作，推进社会管理创新。全省法院在围绕中心、服务大局和推进社会管理创新方面做了大量卓有成效的工作。一是延伸审判职能，主动服务经济发展大局。全省法院充分发挥行政审判独特作用，在维护大局、保障民生方面主动靠前参与和服务。2008年以来，省法院先后制定下发了《关于为保障性安居工程提供司法保障和法律服务的指导意见》、《关于为集体林权制度改革提供司法保障和法律服务的意见》等文件，为推动全省重点工作提供了良好的司法环境。白山市法院几年来受理涉及拆迁的行政案件2610件，协调结案2497件，协调结案率达到95.6%。二是完善行政执法与司法的衔接机制，形成良性互动。行政执法与司法的有效衔接是保障法律有效实施、推动社会管理创新的重要途径。今年初国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，省法院积极开展调研，并与住房和城乡建设厅联合印发了《关于做好国有土地上房屋征收与补偿工作的意见》，在最高法院未出台司法解释的情况下，确立了行政执法与司法的衔接机制，实现了法律法规与实际工作的有效结合，有力地推动了我省安居工程、重大项目等建设，推进了社会管理创新，为全国解决此类问题提供了经验，得到最高法院及社会各界的肯定。长春市法院积极加强与行政机关的沟通，深入了解情况，主动征求意见，变“事后被动监督”为“事前指导防范”，有效地减少了行政纠纷的发生。三是推进“行政审判白皮书”制度，推动依法行政。全省法院认真梳理行政审判情况，分析行政执法中存在的问题，总结行政机关被诉行政行为败诉的原因，就如何提高行政执法水平向政府提出司法建议，为各级政府规范执法行为和创新社会管理方式提供依据，得到各级政府的高度重视。近年来，政府相关部门做出的具体行政行为更加合法化和规范化，行政案件胜诉率不断提高。2008年至2011年9月，长春市法院审理的案件行政机关胜诉1877件，占结案数的91.9%。省法院在全国首创《行政审判工作年度报告》制度，主动接受党委领导和人大、政协及社会各界对法院行政审判工作的监督，积极争取社会各界的理解与支持，营造良好的行政审判环境。 

　　二、行政审判工作存在的主要问题及原因 

　　从调查的情况看，全省法院的行政审判工作虽然取得了明显的成效，但仍面临很多困难和亟待解决的问题，突出表现在以下几个方面： 

　　(一)行政审判工作的难度和压力不断加大。随着我省经济社会不断发展，行政诉讼案件类型、数量不断增多，复杂程度不断加大，特别是一些涉及房屋拆迁、土地征收补偿、劳动保障等涉及民生的案件，处理不当，极易引发群体上访。处理这些案件必须兼顾法律效果和社会效果的统一，但目前法律规定的行政审判职能只能对行政行为的合法性进行审查，缺乏化解行政争议的制度保障，在采取协调和其他裁判方式解决行政纠纷时，有时得不到人民群众甚至个别行政机关的理解和支持，法院和法官承担了巨大的社会压力。 

　　(二)外部司法环境有待进一步改善。行政审判工作外部司法环境总体上较好，但不当干预现象仍然存在。个别地方政府要求法院直接参与行政机关的强制执行工作，要求放宽审查标准、准予强制执行的现象还时有发生。一些行政机关对行政权受到行政诉讼的约束和审查不习惯、不理解，特别是个别行政机关对人民法院为促进行政纠纷得到实质性解决而进行的协调和解工作不配合、不支持。还有个别行政机关应诉工作消极被动，行政机关负责人出庭率低，大多是委托律师代理出庭应诉。据调查，全省法院审理的行政案件行政首长出庭率仅为0.47%，这样就使行政首长很难了解本部门执法情况和执法水平，不利于行政诉讼纠纷及时有效的解决，甚至导致一些违法或不当行政行为在类似案件中仍重复出现，影响了行政执法权威。 

　　(三)行政案件审判质量有待进一步提高。个别法院不能够正确处理保护公民合法权益、维护和监督行政机关依法行政与支持服务中心工作之间的关系，放宽司法审查标准，迁就一些程序有瑕疵和实体处理不当的具体行政行为。少数法院没有很好地发挥行政审判的司法审查职能作用，行政裁判的公信力不高。一些裁判文书说理性不强，影响了判决或裁定的严肃性和权威性。此外，有些行政审判人员存在“就案办案”的倾向，案件审理的社会效果不好，引发当事人申诉上访。 

　　三、进一步加强行政审判工作的意见和建议 

　　加强行政审判工作，是加强党的执政能力建设的需要，是实现好、发展好、维护好最广大人民群众根本利益的需要，是维护社会和谐稳定、促进民主政治建设、法治吉林建设的需要。因此，全省法院要进一步通过充分发挥行政审判职能作用，为保障全省经济又好又快发展、促进社会和谐稳定提供有力司法保障。 

　　(一)全面提高行政案件审判质量和效率，不断增强行政审判公信力。全省法院要紧紧抓住审判质量和效率这条主线，严把案件的事实关、证据关、程序关和适用法律关，提高案件立、审、执效率，进一步抓好行政案件协调和解、行政裁判文书改革、审判绩效考评工作，不断完善和规范内部管理流程，保证法律文书质量，做到以效率保障公正，以质量求得公信。不断加大法律、法规的宣传力度，提高群众法律意识，强化行政执法部门依法行政理念，提高依法行政水平。 

　　(二)通过履行行政审判职能，最大限度地化解社会矛盾。全省法院要不断健全和完善立案管辖、简易程序、案件和解、信访救济、案外衔接等机制，正确处理保护公民合法权益和维护行政机关依法行政的关系，加强行政争议的协调和解力度，妥善处理群体性重大行政案件，维护社会和谐稳定。 

　　(三)加强队伍建设，努力提高行政审判能力。要进一步加强行政审判人员的业务培训，不断提高审判人员专业化水平。进一步充实行政审判力量，合理调整、优化行政审判队伍，及时把责任意识强和业务素质高的法官调整充实进行政审判队伍，在政治上给予关心，在经费、装备上给予足够的倾斜。要进一步抓好法官队伍职业道德和廉洁自律教育，引导法官牢固树立司法为民理念，严肃工作纪律。不断完善内部监督机制，落实违法审判责任追究制度，不断提高行政审判队伍的综合素质。 

　　(四)服务中心工作，为社会管理创新做出积极贡献。法院的行政审判作为行政行为合法性审查的工作机制，在社会管理创新这项全新课题面前是大有可为的。全省法院要继续坚持“行政审判白皮书”制度，全面推行司法建议，不断拓展司法与行政良性互动范围的广度和深度，完善行政执法与司法衔接机制，为社会管理创新做出积极贡献。 

　　(五)自觉接受党委领导和人大监督，确保行政审判工作依法公正。全省法院要自觉把行政审判工作置于党委领导和人大及其常委会的监督之下，主动报告重要工作部署、重大行政审判事项。认真接受检察机关的法律监督，进一步公开行政审判工作，主动接受社会各界和舆论的监督，维护司法公正。 

　　(六)全省各级行政机关要自觉接受司法监督，不断提高依法行政水平。全省各级行政机关要坚持依法行政，自觉接受法院的司法监督。积极配合法院的行政审判工作，进一步完善行政应诉制度，对法院受理的行政案件，应当积极应诉，依法及时向法院提交做出具体行政行为的依据和证据，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人应当出庭应诉。要自觉履行法院的生效判决、裁定，对法院提出的司法建议，要认真研究处理，解决好行政执法中存在的一些带有普遍性的问题，不断提高依法行政水平。 

　　(七)全省各级人大及其常委会要加强对行政审判工作的监督。全省各级人大及其常委会要监督并支持法院行政审判工作。要适时组织检查、视察、专题调研，有计划地听取和审议法院行政审判工作开展情况的报告，依法监督法院的行政审判工作，支持法院依法独立公正地行使审判权。 

　　省人大常委会调查组 

　　2011年11月21日