关于《吉林省城乡规划条例(草案)》的说明——2011年9月26日在省十一届人大常委会第二十八次会议上
吉林省住房和城乡建设厅副厅长　王涌慧

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

　　受省政府委托，现就《吉林省城乡规划条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)的有关问题，作如下说明： 

　　一、关于制定《条例(草案)》的必要性和可行性 

　　为加强和规范城市规划和村镇规划工作，省人大常委会分别于1990年和1997年制定并颁布实施了《吉林省城市规划条例》和《吉林省村镇规划建设管理条例》。多年来，这两个地方性法规对推动城市和村镇建设，规范规划管理发挥了重要作用。但二十几年来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，特别是城市国有土地使用制度的改革和城市建设投资主体的多元化，使得城市规划、建设和管理的体制、运作方式发生了较大的变化，城乡规划工作出现了许多新情况和新问题，原条例已经远远不能适应我省现实城市规划工作的需要。 

　　2007年全国人大常委会审议通过了《城乡规划法》，在进一步明确城乡规划综合调控的地位和作用的基础上，在制度上也有很多创新。但从《城乡规划法》施行的情况看，该法在规划编制和审批、规划许可实施、临时用地及临时建设管理、违法行为处罚等方面的一些规定仍较为原则，迫切需要制定相应的地方性法规进一步细化落实，以便于操作。因此，有必要抓紧制定《吉林省城乡规划条例》，以进一步提升我省城乡规划工作的法制化和规范化水平。 

　　二、《条例(草案)》的起草过程 

　　2007年《城乡规划法》颁布后，我厅便开始着手《吉林省城乡规划条例》编制的相关工作。2011年列入省人大常委会立法计划中。经过三年多的时间，在系统总结我省城乡规划管理工作实践，深入开展立法调研，学习借鉴浙江、山西、陕西、北京等省市经验的基础上，完成了《条例(征求意见稿)》，并先后征求全省县级以上城市城乡规划主管部门、部分地区政府、省直有关厅局以及省政府立法咨询委员和法律顾问团意见，经过反复修改，形成《条例(草案)》，于2011年5月30日经省政府常务会讨论通过，现提请省人大常委会审议。 

　　三、需要说明的几个问题 

　　《条例(草案)》共七章七十六条，内容包括总则、城乡规划的制定、城乡规划的实施、城乡规划的修改、监督检查、法律责任和附则。 

　　(一)关于城乡规划的制定 

　　1、完善城乡规划体系。城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，科学合理地制定城乡规划是严格实施城乡规划、防止盲目建设的前提和基础。《条例(草案)》在总结我省城乡规划发展的实践成果的基础上，对城乡规划体系进行了梳理。明确了包括省域、州域城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划的法定规划体系，并完善了各类城乡规划的制定、审查、审议、批准、公示以及评估、修改的内容、程序。(第二章、第四章) 

　　2、打破城乡二元结构，促进城乡统筹。《条例(草案)》中明确提出在我省行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行各项建设活动，应当遵守本条例。明确了乡规划和村庄规划的制定和审批程序。我省在六五期间即开展了村庄和集镇的规划编制工作，为了进一步加强社会主义新农村建设，统筹城乡各项基础设施以及公共服务设施建设，改变农村落后面貌，《条例(草案)》提出我省境内的乡和村庄都应当编制乡和村庄规划的要求。同时，建立乡村建设规划许可制度。但由于国家1993年颁布实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》正在修订中，故本条例对乡村建设规划许可证的办理要件、程序、时限等内容未作具体规定。(第二条、第二章第五节、第三章第五节) 

　　(二)关于规划管理体制 

　　1、建立事权统一的规划行政管理体制。明确了包括各级规划管理部门以及长白山管委会、乡镇人民政府的规划管理职责。针对目前存在的规划管理权限下放问题，《条例(草案)》明确提出各城区、各类开发区(园区)应纳入统一的城乡规划管理。(第五条) 

　　2、建立城乡规划委员会制度。为保障我省城乡规划工作决策的民主性、科学性、权威性，《条例(草案)》要求县级以上城市人民政府应当设立城乡规划委员会，负责本行政区域内重要城乡规划和重大建设项目布局规划的总体协调、可行性的研究审查、审议工作。明确城市总体规划、镇总体规划的草案经城乡规划委员会审议通过后，方可上报审批。(第六条、第十八条) 

　　3、建立空间管制制度。空间管制作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，日益成为区域规划尤其是城镇体系规划的重要内容。《条例(草案)》要求省、市(州)、县(市)三级城乡规划主管部门严格实施城乡规划的适建区、限建区、禁建区管理，通过划定区域内不同建设发展特性的类型区，制定其分区开发标准和控制引导措施，协调社会、经济与环境可持续发展。(第二十九条) 

　　(三)关于城乡规划的实施 

　　1、进一步完善城乡规划许可(即一书三证)制度。城乡规划审批和许可制度是城乡规划实施的核心，同时也是固定资产投资项目审批流程中的重要环节。《条例(草案)》一是建立了建设项目规划选址分级审批制度，明确选址意见书(一书)办理程序、时限和有效期。明确提出需要省级规划选址的建设项目(第三章第二节)。二是按行政区划层级和土地性质、取得土地的不同方式区分了建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设工程规划许可(三证)制定，并对规划许可的主体、程序、条件、内容、时效、变更等作了明确规定(第四十条至第五十三条)。 

　　2、加强规划条件管理。规划条件主要包括规划地块面积、使用性质、建设强度、基础设施和公共设施配置原则等相关控制指标和要求，是实施规划许可的重要内容。《条例(草案)》明确了规划条件的内容和法律地位，并严格了规划条件变更条件和程序，有效防止行政许可过程中的腐败问题发生。(第三十二条、第三十三条、第四十四条) 

　　3、完善全过程规划管理制度。强化对建设工程定位、验线的规范管理，明确提出建设工程竣工规划核实制度。同时，严格了规划批后监管工作，完善层级监督制度，并建立城乡规划督察员制度和省级城乡规划动态监管系统，加强对城乡规划编制和实施情况的动态监督管理。(第三十七条、第三十八条、第六十五条、第六十六条) 

　　(四)关于重点项目的规划管理 

　　1、加强地下空间的规划管理。近年来，“重地上、轻地下”的规划管理模式引发了越来越多的社会问题并造成了城市空间资源的流失。为了严格规范地下空间的开发利用，《条例(草案)》规定，对附着地面建筑进行的地下工程建设，应当与地面建筑同时办理规划许可。独立开发的地下空间、管线等设施，应当单独办理规划许可手续。(第三十条) 

　　2、加强对房屋接层、占用土地独立设置户外广告设施或者改变沿城市道路的房屋外立面等工程的规划管理，要求其单独办理建设工程规划许可。(第五十条) 

　　3、明确临时建设的规划管理。规定了临时建设工程许可程序、使用期限，并着重提出不得办理临时建设规划审批手续的各类情形，避免临时建设影响近期建设规划和控制性详细规划的实施，避免以临时建设之名建造永久工程。(第三章第六节) 

　　(五)关于法律责任 

　　《条例(草案)》明确了包括人民政府、规划主管部门、规划编制单位、勘查设计单位、建设单位或者个人等各类行为主体的行为规范和法律责任，加大了违法违规成本，对严重影响城乡规划的行为进行了界定，并增加了强制拆除的规定(第六章)。 

　　以上说明和《吉林省城乡规划条例(草案)》，请予审议。