省人大常委会积极推进黑土地保护立法工作

    吉林省素有“黑土地之乡”的美誉，地处东北黑土地的核心区域，世代生活在这里的百姓中流传着一句顺口溜：“捏把黑土冒油花，插根筷子能发芽”。黑土地土壤肥沃，耕作条件优越，是宝贵的自然资源和我省新一轮振兴发展的重要基础。
    近年来，由于大规模的项目建设和过度开发，以及化肥农药大量施用取代了深松、轮作、培肥等传统耕种习惯，植被受到破坏，土壤有机质含量下降，黑土层加速流失、变薄。制定吉林省黑土地保护条例，对于保障国家粮食安全、推动绿色可持续发展具有重要意义，已经迫在眉睫。
    作为创制性立法，省人大常委会高度重视和积极推进黑土地保护立法工作，将其作为贯彻落实中央十八届四中全会和省委十届四次全会精神的积极探索，作为完善地方立法体制机制，推进科学立法、民主立法、实现立法和改革决策相衔接的有益尝试，作为人大发挥主导作用和立法工作创新的重要载体，取得了较好工作成效。
    黑土地保护 刻不容缓
    2015年3月9日，习近平总书记参加全国两会吉林代表团审议，详细询问了黑土地保护情况。7月16日至18日，总书记在我省视察时作出重要指示：黑土地土质肥沃，是吉林农业发展得天独厚的条件。要开展黑土地保护行动，切实把黑土地保护好、利用好。
    2014年11月，省委在关于全面推进依法治省的实施意见中明确要求加强重点领域地方立法，制定黑土地保护地方性法规。省委书记、省人大常委会主任巴音朝鲁多次就黑土地保护及立法工作提出明确要求。全国人大环资委于2015年开展黑土地保护立法调研，提出“积极促进黑土地地区制定保护黑土地的地方性法规”。
    目前，我省黑土层有机质含量由历史上的4%-8%下降到2%-3%，厚度由60-70厘米下降到20-30厘米，黑土地面临水土流失、土层变薄、肥力下降等问题。通过立法能够有效解决开垦利用过度、种植制度不合理、水土保持缺失等方面的问题，同时通过改善黑土地起到维护食品安全和保护野生动植物资源的作用。
    我国涉及土地方面的法律不少，但还没有一部真正意义上的黑土地保护法律。可以说，开展黑土地保护立法是贯彻习近平总书记重要讲话精神的具体举措，符合省委决策部署和全国人大环资委工作要求，也是黑土地保护形势的迫切需要和客观要求。
    全力以赴 只为条例更完善
    我省黑土地保护条例起草工作已经历时两年多时间。2014年7月，省人大常委会开展了黑土地保护情况视察，听取和审议了省政府关于黑土地保护情况的报告。2015年初，黑土地保护条例被列为省人大常委会立法调研项目。4月，环资委与省农委联合开展立法调研，逐步解决了立法必要性和范围界定等难点问题。
    9月30日，全国人大环资委在我省召开土壤污染防治立法调研座谈会，专门听取我省人大环资委关于黑土地保护立法情况的汇报，并提出立法建议。
    今年初，黑土地保护条例被列入省人大常委会立法完成计划。在条例起草过程中，常委会主要领导同志亲自审阅条例草稿，亲自主持召开专题会议逐条进行修改完善，这在我省人大常委会立法起草阶段尚属首次。同时，专门成立立法工作领导小组，并成立起草小组。黑土地保护条例是我省首次委托第三方起草法规草案，吉林大学环境与资源学院牵头起草，法学、经济学专家共同参与，环资委全程主导深度参与，省政府有关部门重点围绕行政管理和可操作性提供立法意见，还先后两次专门赴全国人大环资委征求意见。8月初，省人大环资委向全体省人大代表，省内各市（州）、县（市、区）人大常委会，部分立法咨询员、有关政府部门和高校、科研院所、行业协会共650多家单位、部门和个人征求意见。目前，起草小组正在按照反馈意见对条例草稿进行集中修改，计划于9月下旬提请常委会一审。
    创制性立法彰显吉林特色
    黑土地保护条例是全国首部黑土地保护法规。作为创制性立法，难点不言而喻：没有上位法作为依据；既要与相关法律法规有效衔接，又要有所区别、体现特色；在保护范围、措施、部门职责和法律责任等关键问题上存在不同意见。省人大常委会知难而进，通过广泛征求意见、深入调查研究推动各方达成立法共识。据统计，截至目前已召开立法座谈会、论证会、研讨会42次，仅围绕范围界定一项内容就10多次征求意见和专门研讨。目前形成的条例草稿内容完善，特色显著。
    条例草稿科学明确了黑土地范围，将黑土地确定为本省行政区域内的所有非建设用地，包括耕地、林地、草地、湿地、园地等土地资源，将我省中部以耕地为主的典型黑土区与东部以林地、西部以草原湿地为主要特征的黑土区进行一体化保护，是东中西部区域协调发展战略在立法层面的具体体现。
    创设了分区分类保护机制。以县级行政区域为单位将黑土地划分为中部核心区、东部防护区和西部防护区，按照质量标准将耕地划分为优先保护类、科学养护类和严格管控类，对不同区域黑土地和不同质量耕地采取差异化保护措施，使立法更有针对性、更加精细化。
    形成了一整套保护工作制度。围绕黑土地面积减少、水土流失、肥力下降、污染加重等突出问题谋篇布局，明确了黑土地保护主体责任和政府职责，作出了总体规划、监测评价、用途管制、督察约谈、公益诉讼、司法联动、人大监督等规定，规范了秸秆还田、深翻深松、退耕轮作、水土保持、污染防治、盐碱地治理、化肥农药地膜管控、林地草地湿地保护等措施。
    构建了严格规范的法律责任体系。按照“权责对等”原则设计法律责任，从黑土地保护实际出发，对法律法规已有规定的违法行为进行从重处罚，对没有规定的违法行为确定了法律责任，综合运用了没收、罚款、恢复原状、责令限期改正、行政处分等处罚措施。

    文/桓孜 本报记者 何琳娣